В Древнерусском государстве всеми делами ведали великий киязъ в Киеве и его вассалы — местные князья.
Главными задачами управления были тогда набор войска и сбор налогов (см. налогообложеиие). Великий князь сам набирал свою дружину, руководил ею, вместе с дружиною собирал налоги — дань с населения своего княжества. В других землях это делали князья-вассалы. Кроме того, князь распоряжался своим дворцом и делами в своей вотчине. Со временем некоторые дела стали поручаться особым слугам из дружинников или тиунам, специально нанятым по договору-ряду. Торговые поручения князей выполняли бирючи. Судебные штрафы собирали вирники. Некоторых княжеских управленцев называет уже «Русская Правда», назначая повышенные наказания за посягательства на их жизнь и честь. Одни и те же люди управляли по одним и тем же правилам и княжеским дворцом, и собственно государственными делами. Поэтому управление того времени называют дворцово-вотчинным. Самые старые и богатые дружинники, самые влиятельные из слуг входили в совет при князе, где решались важнейшие дела государства.
По-своему было устроено управление в городах. В город, который признавал власть князя, назначался княжеский посадник. Он собирал налоги, разбирал споры между горожанами, у него хранились городские печать и казна. Для руководства городским ополчением горожане избирали тысяцкого. Со временем в некоторых городах княжеская власть ослабла. Так, например, в Великом Новгороде и Пскове посадник и тысяцкий стали главными лицами в государственном управлении наряду с руководителями церкви — владыками (архиепископами) (см. Новгородская феодальная республика). Князь же, которого по своей воле приглашала на время собрание горожан, ведал только судом и военным делом. Должность тысяцкого сохранилась и в других землях. Например, в Московском княжестве исполнять ее поручали наиболее знатным людям. Кроме руководства ополчением тысяцкий в 13 — 14 вв. занимался торговыми делами, сбором налогов. В Москве ликвидировал звание тысяцкого князь Дмитрий Донской в конце 14 в.
Во время монгольского нашествия и подчинения Руси Золотой Орде появились органы управления, специально занимавшиеся отдельными делами. Сбором налогов на покоренных землях руководили баскаки, им подчинялись особые писцы и военные отряды. В самой Орде управлением занимались диваны, организованные по китайскому образцу. В одном из диванов контролировали сбор налогов, в другом — поставку продуктов армии. Существовал диван, где решались дела об отношениях с русскими князьями. Такая специализация управления вызывала интерес у русских князей, и они начинали перенимать китайско-монгольский опыт.
В приказной избе. Картина художника С. В. Иванова. 1903.
С образованием Русского централизованного государства потребовалась другая, чем дворцово-вотчинная, организация управления. Появились единые органы власти, суда и управления, контролируемые из Москвы. Главой государства был великий князь, а с 1547 г. — «царь всея Руси». Он решал дела вместе с Боярской думой. Перенимая византийский опыт, Иван III стал жаловать звание боярина и другим людям по своему усмотрению, обычно поручая им заниматься теми или другими особыми вопросами управления. Такие бояре получали название «введенных» или «путных» (от «путь» — поручение). Для ведения дел при таком боярине создавался штат писцов во главе с помощником-дьяком. Учреждение само во главе с боярином и дьяком (обычно грамотным человеком из дворян или горожан) называлось приказом. Система приказов окончательно сформировалась в середине 16 в., хотя самые первые учреждения такого рода возникли раньше, например Большая казна (1493), где ведали делами царского дворца и хранением казны, и Посольский приказ (1549), руководивший дипломатическими отношениями с другими государствами. В Поместном приказе наделяли феодалов-дворян поместьями, в Разрядном приказе контролировали военную службу дворян-помещиков, вели учет их служебным заслугам, в Разбойном — разыскивали и судили преступников. Эти приказы, наряду с Посольским, считались самыми важными. Другие занимались делами по какой-либо отдельной группе вопросов (Пушкарский, Аптекарский, Стрелецкий) или любыми вопросами, но по отдельной территории (Казанский, Сибирский, Астраханский). Приказы были одновременно органами и управления, и суда. Размещались приказы в Москве в Кремле, где каждому из них принадлежала своя изба.
Решать все дела государства из Москвы было неудобно, поэтому в большие города назначали бояр-наместников для управления. Жалованья им не выдавалось, и они должны были жить («кормиться») за счет части сборов с населения в свою пользу. Таких наместников звали кормленщиками. Деятельность наместников вызывала недовольство у населения, желавшего участвовать в решении местных дел. В 1550-е гг. правительство Ивана IV реформировало местное управление (см. Иван Грозный и реформы середины 16 в.). Кормления ликвидировались, вместо них создавались выборные органы по губам (особым округам). Дворяне-помещики, крестьяне и горожане избирали губных и земских старост, они возглавляли земские и губные избы. Органы эти вели дела по сбору налогов, розыску преступников, а также могли судить за незначительные преступления. К 17 в. приказов насчитывалось уже несколько десятков. При Алексее Михайловиче (см. Россия при первых Романовых) в Москве их было около 40, а всего известно 63 (не все приказы существовали постоянно). Дела разбирались там очень долгое время. Жалобщики по неделям не могли застать в приказе руководителей для решения дел. Уложение 1649 г. даже специально установило наказание для бояр и дьяков, кто месяцами не приходил в службу, отговариваясь «нужными делами». Возросло почти до 2 тыс, число служащих в приказах. Сформировалось даже новое бюрократическое, связанное только с государственной службой, сословие приказных — подьячих, писцов, переводчиков, стряпчих. Жалованье им платили небольшое и очень нерегулярно. Жило все это сословие за счет взяток и подношений с просителей. Для усиления контроля за органами управления царь Алексей Михайлович Организовал Приказ тайных дел. Дьяки этого приказа (в нем не было бояр) выполняли личные поручения царя, контролировали дипломатическую работу Думы, другие приказы.
ОРГАНЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 16 — 17 В.
С первой половины 17 в. наряду с выборными органами местного управления в городах действовали воеводы. Воевода руководил военными гарнизонами, решал судебные дела. С 1679 г. воеводское управление стало повсеместным, а земские и губные избы были ликвидированы.
Русский боярин. Литография середины 19 в.
К началу 18 в. органы управления Московского государства устарели. Они не отвечали требованиям, которые предъявлял к ним Петр I для осуществления реформ (см. Петр I и реформы первой четверти 18 в.). Петра не устраивал сословный характер старых органов управления. Абсолютная монархия требовала создания новых, только ей подчинявшихся и служащих чиновников.
В 1711 г. Боярскую думу сменил Сенат. Все 9 сенаторов назначались царем за личные заслуги и отчитывались за свою работу только перед ним. Сенат должен был контролировать государственные доходы и расходы, службу дворян, надзирать за работой судов, руководить работой всех других органов управления, ведать набором чиновников. Сенат стал высшим в государственном управлении, и Петр I называл его Правительствующим.
ОРГАНЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В 20— 70-Х Г. 18 В.
В 1718 — 1720 гг. вместо приказов Петр I учредил коллегии. Чтобы их организовать, царь лично изучил иностранный опыт управления в Дании, Франции, Германии. И созданы были коллегии по французскому и шведскому образцам. Все дела прежних приказов передавались 11 коллегиям. Важнейшие среди них — Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, занимавшиеся внешней политикой, армией и флотом. Ревизией-, Штате- и Камер-коллегии вели финансовые дела. Вотчинная и Юстиц-коллегии были высшими судебными органами. Мануфактурами руководили Берг- и Мануфактур-коллегии. Для коллегий в Санкт-Петербурге архитектор Д. Трезини выстроил специальное помещение — здание 12 коллегий, чтобы подчеркнуть единство новой организации управления.
Коллегии в своей работе следовали утвержденному в 1720 г. Петром I Генеральному регламенту. Он устанавливал ответственность за работу коллегии ее президента и всех старших чиновников сообща. В регламенте расписывались права и обязанности чиновников всех рангов, специально было отмечено, что главное — «чтоб каждый дело свое знал и ревностно исполнял» (см. Чиновничество).
Чтобы все новые органы управления следовали законам и царской воле, Петр I учредил контролеров, вначале они назывались фискалами, а в 1722 г. была основана прокуратура во главе с генерал-прокурором. Генерал-прокурор руководил также и Сенатом.
Коллегии просуществовали до 1784 г. Екатерина II упразднила все, кроме трех важнейших, а основными органами управления стали местные (см. Политика «просвещенного абсолютизма»).
Новые местные органы, ставшие основными ведомствами управления вместо коллегий, были образованы по губернской реформе 1775 г. Вообще губернии (новые территориальные единицы) учредил еще Петр I в 1719 — 1721 гг. Теперь их насчитывалось 51. Каждая губерния делилась на уезды. Расширились права губернатора: он считался отныне как бы представителем императора, «хозяином губернии». Губернатор руководил при помощи губернского правления, куда входили вице-губернатор, советники, прокурор. Приказы общественного призрения занимались школами, больницами, тюрьмами, бездомными, Казенная палата ведала управлением государственными заводами и деревнями с государственными крестьянами. В городах назначались городничие, занимавшиеся в основном поддержанием общественного порядка. Судебных прав новые органы уже не имели.
При Екатерине II Сенат с 1763 г. стал только высшим судебным органом. Для руководства государством в 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе, где решались все важные военные и политические дела, обсуждались проекты законов.
То, что отсутствовали центральные ведомства управления, не давало императору возможности активно вмешиваться во все дела управления. Павла I это не устраивало, и он приказал восстановить коллегии. При Александре I центральные органы управления были восстановлены под названием министерств (см. Александр I и реформы начала 19 в.). В 1802 г. их было 8: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Государственное казначейство решало дела о доходах и расходах государства. Управляли министерства строго по законам. Министр отвечал перед императором за порученные дела и за исполнение указов. Министерства подразделялись на департаменты. Создавались также и особые главные управления — путей сообщения, ревизии и др. Правила работы новых министерств закреплялись «Общим учреждением министерств», изданным в 1811 г. по проекту М. М. Сперанского.
Для координации деятельности министров в 1802 г. был организован Комитет министров — новый высший орган государственного управления. Председателем Комитета министров был сам император. Однако большее значение вскоре приобрел Кабинет-канцелярия императора, где решали основные дела политической важности и контролировали работу чиновников.
ОРГАНЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В КОНЦЕ 19 В.
В дальнейшем, на протяжении первой половины 19 в., некоторые из министерств реорганизовались, были созданы новые, например в 1810 г. Министерство полиции. Но в целом сложившаяся система управления осталась неизменной до периода реформ, последовавших за отменой в России крепостного права (см. Александр II и реформы 60 — 70-х гг. 19 в.).
Главная
